Distrito Federal y Autonomia de la Ciudad de Buenos Aires

Federalismo y Regimen Municipal(*)

Por Miguel Ángel Ekmekdjian

El municipio del distrito federal

Cuando en este párrafo nos referimos a la Capital Federal, estamos excluyendo de sus consideraciones a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cual según lo dispuesto en el art. 129 de la Constitución, tiene un régimen, para nosotros, provincial. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires se ha dictado su propia Constitución local, tal como veremos en el párrafo siguiente.

La Capital Federal de la República tiene un status jurídico diferente del resto del territorio nacional. Conforme a lo que dispone el art. 3 de la Constitución nacional, la Capital federal debe ser declarada por una ley especial del Congreso, previa cesión, hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizar.

Atento a que los ciudadanos residentes en la Capital Federal no eligen a las autoridades locales, la constitución ha debido prever quienes ejercen el gobierno de distrito.

El Congreso nacional cumple las funciones de legislatura local (art. 75, inc. 30, CN) y el presidente de la República es el “jefe inmediato y local de la Capital”; en otras palabras hace a las veces de gobernador.

Ahora bien: tanto el presidente como el Congreso tienen como función primigenia la atención de los negocios que atañen a la Nación y, por ende, no pueden materialmente atender también a los asuntos domésticos de la Capital Federal.

Es por eso que gran parte de las competencias que corresponden a cada una de esas autoridades pueden ser delegadas en funcionarios locales, tales como el intendente (departamento ejecutivo) y en un Consejo Deliberante (departamento legislativo).

Vemos, así, que en el distrito federal existen también las autoridades típicas de los municipios. Pero no se debe confundir el municipio de la Capital Federal con los que el art. 5 de la Constitución impone a las provincias como requisito sine qua non para garantizar la autonomía política de éstas.

En efecto: la Constitución no prevé expresamente la existencia del municipio de la Capital Federal. Los municipios de provincias, en cambio tienen, tienen jerarquía constitucional y ello les da el carácter de entidad primaria con personería política.

La delegación de funciones a que hicimos referencia más arriba delimitada al ámbito de competencia municipal a la policía urbanística, la cultura, la recreación, el fomento de las artes, la salud pública, la bromatología, la ecología, las construcciones, la limpieza urbana, la comercialización, el tránsito, las obras viales, etc.

Esta delegación no obsta a que tanto el Poder Ejecutivo nacional como el Congreso puedan ejercer el derecho de avocación respecto de tales funciones, y tampoco impide que aquéllos puedan delegar en las autoridades municipales otras facultades atingentes al ámbito local.


El régimen de la Ciudad de Buenos Aires

en la reforma constitucional de de 1994

La reforma constitucional ha tratado de resolver definitivamente la vieja "cuestión capital”, aún no resuelta desde la capitalización de la Ciudad de Buenos Aires en 1880, dándole a la Ciudad de Buenos Aires el status de una nueva provincia argentina, aunque –inexplicablemente- no la denominó así.

Según los nuevos textos constitucionales incorporados, se da la incoherencia de que la Ciudad de Buenos Aires será, al mismo tiempo, una nueva provincia y seguirá siendo la Capital Federal de la República Argentina.

La ley 23.512 –aun no derogada en lo formal- dispuso el traslado de la capital federal a Viedma-Carmen de Patagones. El art. 6 de dicha ley establece que, luego del traslado, la Ciudad de Buenos Aires se constituirá en una nueva provincia, tal como sucedió en el Brasil con la creación del Estado de Guanabara, cuando el distrito federal se trasladó de Río de Janeiro a Brasilia.

El nuevo art. 129 de la Constitución ha reeditado el tema de la provincialización de la Ciudad de Buenos Aires, cuyo antecedente inmediato se halla –como expresamos más arriba- en el art. 6 de la ley 23.512, que fue muy cuestionada en su memento, por diversos sectores políticos. Pero pensamos que lo ha resuelto mal y defectuosamente.

El tema encierra diversos aspectos de naturaleza impositiva, técnica, social, económica, etc., de muy complejo análisis, razón por la cual su estudio no puede agotarse en este breve comentario.

En primer lugar, parece muy difícil (si no imposible) instrumentar la provincialización de una ciudad (Buenos Aires u otra cualquiera), en tanto siga siendo la capital federal de la República Argentina, es decir, el asiento de las autoridades nacionales. En efecto, coexistirán en ella tres niveles de gobierno sobre el mismo territorio: el nacional, el provincial y el municipal.

Esta superposición de jurisdicciones traerá inevitablemente numerosos conflictos, tal como los trajo la “cohabitación” de las autoridades nacionales y provinciales en la misma Ciudad de Buenos Aires, entre 1860 y 1880. Todo esto resulta harto perjudicial para los habitantes de Buenos Aires, que sufrirán daños en sus derechos, a causa de los conflictos de competencia entre las distintas autoridades.

Para muestra basta un ejemplo: el nuevo art. 129 establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá su régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación. Por su parte, el inciso 30 del nuevo art. 75 (corresponde al anterior art. 67, inc. 27) establece que el Congreso ejerce “una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación”. Esta contradicción no es resuelta por la cláusula transitoria séptima que dice: “ El Congreso ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones que legislativas que conserve con arreglo al artículo 129”. Conforme a este artículo, el Congreso parece no conservar ninguna atribución legislativa. ¿Cómo se entiende este galimatías?

La cláusula transitoria séptima establece que mientras la Ciudad de Buenos Aires continúe siendo la capital federal de la Nación, el Congreso ejercerá las atribuciones que conserve conforme al art. 129. En otras palabras, no debe conservar ninguna atribución, ya que el art. 129 establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial.

Al contrario, creo firmemente que el art. 129 y concs. De la Constitución nacional le otorgan a la Ciudad de Buenos Aires todas las cualidades y atribuciones que tienen origen en las autonomías provinciales, aunque no le den el título de provincia. Pareciera que los convencionales hubieran tenido algún reparo en denominarlo así.

Veamos:

El art. 129 de la Constitución le reconoce un “régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno (1) será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”.

Del párrafo trascrito se desprende que, si bien con varios errores técnicos y de redacción, se confiere a la Ciudad de Buenos Aires el carácter de ente con autonomía política (2).

Más aún, el último párrafo de art. 129 establece que “el Congreso de la Nación convocará a los habitantes (a los ciudadanos debió expresar) de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.
Esto no significa otra cosa que convocar a una Convención Constituyente provincial, para que sancione una constitución para la nueva provincia, a la que se la denomina “Estatuto Organizativo”, rompiendo con una denominación de antigua prosodia en nuestro derecho constitucional y público provincial.

Son varios los artículos del nuevo texto constitucional que se refieren al status de la Ciudad de Buenos Aires.

El art. 44 otorga el poder legislativo a un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de diputados “y otra de senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires”; el art. 45 establece que “la Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la Ciudad de Buenos Aires y de la Capital en caso de traslado”.

El art. 54 establece que “el Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la Ciudad de Buenos Aires…”

Más aún, el mencionado art. 44 otorga representación en la Cámara de Diputados a la Capital Federal, si esta se trasladara de la Ciudad de Buenos Aires, con lo cual la representación en la Cámara Baja de los diputados porteños es independiente de su rol de Capital Federal de esta ciudad.

El art.54, ya mencionado, en cambio, le quita a la Capital Federal la representación que tenia en el Senado según el texto de art.46, anterior a la reforma de 1994(3), para dárselo a la Ciudad de Buenos Aires.

De los textos trascritos se desprende que la Ciudad de Buenos Aires tiene en ambas Cámaras del Congreso Nacional, la misma representación que cualquier provincia.

El art. 75, inc. 2, penúltimo párrafo, se refiere también a la Ciudad de Buenos Aires, asimilándola a una provincia, al exigir su conformidad para la transferencia de servicios a cargo de la Nación.
El mismo artículo, en su inc. 31, otorga al Congreso la atribución de “disponer de la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires”.

El art. 99, inc. 20, faculta al presidente a decretar la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires, en caso de receso del Congreso.

El art. 124 incluye a la Ciudad de Buenos Aires en el régimen de convenios internacionales que pueden celebrar las provincias.

El art. 125, también menciona expresamente a la Ciudad de Buenos Aires junto con las provincias, facultándolas a conservar ciertos organismos de seguridad social, de carácter local.
La séptima cláusula transitoria -también en modo deficiente- está expresando que, mientras la Ciudad de Buenos Aires siga siendo capital federal de la República Argentina, el Congreso Nacional no tendrá la injerencia que, como legislatura exclusiva de la capital federal, le otorga el art. 75, inc. 30, de la Constitución.

Algunos afirman que la Ciudad de Buenos Aires, al no estar mencionada en el art. 75, inc. 12, de la Constitución, no puede tener un Poder Judicial completo. Esta afirmación encierra una falacia. La Ciudad de Buenos Aires no está mencionada en dicho inciso, sencillamente por una omisión (entre tantas) de los constituyentes de 1994.

De otro modo, aplicando el mismo criterio carente de lógica, antes de la sanción de la ley 13.998, la justicia ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires, tampoco estaba mencionado en el art. 67, inc. 11(antecedente del actual 75, inc. 12), y por ello no hubiera podido existir. Sin embargo, siempre existió la justicia ordinaria de la Capital, la que recién a partir de la ley 13.998, pasó a ser Justicia Nacional.

Otra afirmación sin fundamento alguno, es la que pretende que el Congreso sigue siendo la legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, conforme a lo dispuesto por el art. 75, inc. 30. Esto llevaría al absurdo de que la Ciudad de Buenos Aires tendría dos legislaturas locales: el Congreso Nacional y la que establece el propio art. 129 y ha sido creado por la Constitución local. Esta última no es un simple Consejo Deliberante.

Para rechazar esta argumento basta con mencionar la disposición transitoria decimoquinta, que textualmente establece: “Hasta tanto se constituyan los poderes…el Congreso ejercerá una legislación exclusiva”. En otras palabras, cuando funcione la Legislatura local, deja de aplicarse el art. 75, inc. 30, en lo pertinente.

Se afirma que la Ciudad de Buenos Aires es un “municipio nacional”, a diferencia de otros municipios que serían provinciales. Sin perjuicio de expresar que esto no surge de ningún texto constitucional, no se entiende que significa tal expresión.

Si la Ciudad de Buenos Aires fuera un municipio, aún con rasgos especiales, los constituyentes no hubieran introducido el art. 129 en la Constitución, ya que hubiera bastado con suprimir la jefatura inmediata y local del presidente sobre la Capital Federal (ex art. 86, inc.3) y esta estaría cubierta con la disposición del art.123, in fine.

Además, ningún municipio podría tener representación en ambas Cámaras del Congreso de la Nación, como la tiene la Ciudad de Buenos Aires.

En síntesis, la Ciudad de Buenos Aires no es un mero municipio con caracteres especiales, como pretende un proyecto de ley en sus fundamentos, ni el Congreso sigue siendo legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires.

De todo ello se infiere que la Ciudad de Buenos Aires tiene el mismo grado de autonomía que una provincia.

El Congreso a dictado dos leyes, la 24.588 24.620, la primera de preservación de los intereses del Estado nacional y la segunda convocando a elecciones de jefe de gobierno, las cuales has recortado inconstitucionalmente las atribuciones del gobierno local, conferidas por el art. 129.

También están pendiente de tratamiento dos proyectos de ley que pretenden ejercer el control constitucional, sobre la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, declarando la nulidad de algunos artículos de la misma. Conforme al tradicional criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el control de constitucionalidad es función exclusiva del Poder Judicial.

(*) El texto Federalismo y Regimen Municipal forma parte del libro Manual de la Constitucion argentina, autor Miguel Angel Ekmekdjiam. 3ra Edicion. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1997

(1) “Jefe de la administración” o “titular del Poder Ejecutivo” debió decir, ya que en nuestro sistema el gobierno lo forman los tres poderes del Estado, no solo el ejecutivo.
(2) Comparar el párrafo trascripto con el art. 122 de la constitución nacional.
(3) Nosotros hemos criticado la representación que tenia en el Senado la Capital Federal por cuanto en la Cámara estaban representadas las autoridades provinciales, antes de la reforma constitucional de 1994.