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El traslado de la capital
La capital de la República Argentina ha constituido un problema siempre presente a partir de nuestra organización como país. La grave y prolongada disputa por su ubicación en la ciudad de Buenos Aires nunca fue saldada, a pesar de la decisión adoptada en 1880 en la que quedó oficializada su situación.
El famoso alegato en que Leandro Alem manifestó su oposición en la Legislatura de Buenos Aires constituyó una verdadera profecía -tal como ha sido llamada- que anunció las consecuencias negativas de la concentración de funciones políticas, económicas y culturales, que actuarían como un succionador de energías del resto del país, en detrimento del cual se construiría el predominio desmesurado e injusto de esa capital desequilibran te. Había triunfado la tesis unitaria que derrotó al federalismo.53 En pleno cenit de la economía atlántica, el centro del poder político ubicado en la Plaza de Mayo se unía directa y estrechamente al puerto. A partir de entonces se produjo el crecimiento fenomenal de la metrópoli; luego de ampliar su perímetro original con la incorporación de Flores y Belgrano al distrito original, esta expansión desbordó sobre el territorio de la Provincia de Buenos Aires provocando una distribución deforme de la población nacional semejante a la de los países menos desarrollados del mundo, con una gran capital y la casi ausencia de otras ciudades significativas.
Ya en 1898, el político y ensayista José Bianco planteaba en su obra Ensayo sociológico la necesidad de tener en cuenta el momento en que "los intereses de la población, los intereses permanentes de la República, el equilibrio político y social, el progreso y la civilización determinen la traslación de la capital federal a otro punto". En 1912, el presidente Roque Sáenz Peña, advirtiendo que "la ciudad de Buenos Aires se ha excedido en su crecimiento al territorio de la jurisdicción de la provincia", proponía la incorporación del distrito de Avellaneda, lo que no se concretó. En el año 1918, Juan Álvarez analiza lúcidamente los problemas derivados del crecimiento desmesurado de la Capital Federal y asevera: "No es misterio que el federalismo argentino jamás movió todos sus resortes en forma satisfactoria". Poco más tarde, en 1921, el español Adolfo Posada escribe sobre el país y dice: "La capital es un monstruo congestionado, rodeado de pampas vecinas, un cuerpo flaco con cabeza que lo hunde o asfixia"; esta comprobación es ya la anticipación de La cabeza de Goliat descrita en 1940 por Ezequiel Martínez Estrada. Ese mismo año, Alejandro Bunge en su obra Una nueva Argentina describe las deformaciones del país y afirma que "el grado de prosperidad puede medirse por la distancia a que se encuentran los centros poblados y los distritos rurales de Buenos Aires". En 1942, dos obras se ocupan del traslado de la capital: la del coronel José María Sarobe, especialista en temas patagónicos, y la de Leopoldo Velazco. Pero, como observa en 1944 Bonifacio del Carril en Buenos Aires frente al país: "Las fauces del coloso continúan insaciables su tarea absorbente, mientras el cuerpo de la Nación dolorida vegeta perdiendo día a día la esperanza de la salvación".54
En 1980, el conglomerado bonaerense alojaba al 35% de la población del país en menos del 1 % de los casi tres millones de kilómetros cuadrados de superficie del territorio continental. La concentración económica y financiera era aún más fuerte: se consumía el 39% de la energía, se ocupaba el 45% del personal en el sector terciario y el 48% en el sector manufacturero. Y lo mismo podía verificarse en otros indicadores respecto de la educación, la cultura, el poder político y todos los demás aspectos de la vida de la sociedad.
Estas solas cifras dan una imagen clara de la aberración de la organización -o mejor sería decir la falta de organización- de nuestro territorio nacional. De esta gigantesca aglomeración escribe la geógrafa Elena Chiozza: "La ciudad pierde su dimensión humana y si para muchos sigue siendo todavía un bien deseable, para otros tantos es motivo de agobio y de quebranto de su salud física y mental"; y para los habitantes del resto del país, el dualismo existente se traduce en la frase del común: "Dios está en todas partes, pero atiende en Buenos Aires".
La conciencia de esta situación tuvo múltiples manifestaciones en el Congreso Nacional. Los proyectos parlamentarios proponiendo la creación de comisiones especiales para el estudio de la ubicación de una nueva capital o bien el traslado de su sitio actual a distintos lugares o ciudades del país son numerosos. A partir de 1958 hay nueve propuestas de estudio, la última de ellas en 1985, con la misión de determinar el lugar más conveniente al sur del río Colorado; y existieron seis propuestas de traslado, de las cuales tres son de 1986.
Ese año, el presidente Alfonsín -que había solicitado al Consejo para la Consolidación de la Democracia que le diera su opinión sobre el tema- envió el proyecto del traslado de la capital a ubicarse próxima a la desembocadura del río Negro, en ambas márgenes del mismo, en un lugar que incluía los emplazamientos de las ciudades de Viedma y Carmen de Patagones en las provincias de Río Negro y Buenos Aires, respectivamente.55 En sus fundamentos se refería a las controversias apasionadas y los desencuentros históricos que el tema había suscitado, para lo cual planteaba una "solución profunda a lo que es ya un problema nacional". Recogiendo los antecedentes sobre el tema destacaba: "En pocas cuestiones como en ésta ha habido una tan clara conciencia, a partir de la decisión de 1880, de las graves perturbaciones que la capitalización de Buenos Aires iba a traer al desarrollo general de la República. En pocos casos como en éste, el transcurso del tiempo, lejos de ir atenuando las dificultades que se previeron en su momento, ha llevado las mis- mas a extremos que culminaron con una deformación del conjunto nacional".56
La propuesta tiene un sentido profundamente federalista e integrador. En efecto, el río Negro separa el territorio argentino en dos, y el lugar elegido es un punto de articulación entre la parte del país históricamente ocupada y esa enorme región patagónica casi vacía, llena de posibilidades inexplotadas y observada como un promisorio espacio futuro. La capital imaginada se aproxima a la extensísima costa atlántica, mal protegida y con una riqueza marítima apetecida por otros y escasamente aprovechada por nosotros. La infraestructura existente de comunicaciones la vinculaba ya entonces de manera bastante satisfactoria tanto con el norte como con el sur y el oeste del país, habiéndose convertido este último espacio andino en una zona en proceso de transformación y crecimiento en las dos décadas precedentes. El sitio es físicamente de una singular belleza. El río tiene allí 250 metros de ancho entre ambas costas y está atravesado por dos puentes, uno de ellos ferrocarretero. En su enorme extensión, que vincula los Andes con el océano, es navegable para diversas embarcaciones, por lo que presenta posibilidades de un importante desarrollo de las comunicaciones y los intercambios por esa vía. Tiene, igualmente, un enorme atractivo turístico: ejemplo de ello es que existe una extraordinaria competencia náutica internacional que une cada año su nacimiento en la confluencia con los ríos Limay y Neuquén, con su desembocadura en el Atlántico, a más de mil kilómetros. En la orientación norte-sur del país, la localización de Viedma-Carmen de Patagones está ubicada a una distancia equivalente en ambas direcciones. La zona posee un clima benigno y saludable, con un alto número de días de asoleamiento, excelentes playas, sitios y bellezas naturales próximas, que configuran un paisaje que proporciona condiciones para una elevada calidad de vida.
Las ciudades elegidas tienen una fuerte historia conjunta de más de dos cientos años. El Fuerte del Río Negro, fundado en 1779 por Francisco de Viedma al sur del río, dio origen al nacimiento de Carmen de Patagones en la margen norte perteneciente a la actual provincia de Buenos Aires. Este emplazamiento -que conserva un relevante patrimonio histórico urbanístico- tuvo una importancia singular: vinculó Buenos Aires con el sur del país y fue el centro de intercambios con las poblaciones indígenas patagónicas hasta la cordillera. Sus funciones y su valor estratégico se incrementaron cuando en 1825 se produjo la guerra con Brasil. Debido al bloqueo del puerto de Buenos Aires por la armada imperial, el Carmen se convirtió en el único puerto accesible para los barcos de bandera argentina. En esas circunstancias se produjo el hecho heroico en el que los pobladores capturaron el buque de guerra llegado hasta sus costas y derrotaron a los invasores. En el año 1878, para marcar su soberanía sobre los territorios del sur, el gobierno creó la Gobernación de la Patagonia, que abarcaba desde la margen derecha del río Negro hasta la Tierra del Fuego. La capital fue constituida en la margen sur del histórico fuerte, en la actual ciudad de Viedma. Todo esto es indicativo del carácter articulador que este emplazamiento tiene desde su propio origen, y que se pone de manifiesto en distintos momentos y circunstancias de la historia de nuestro país, como señalando este destino futuro para la ubicación de la nueva capital.
El traslado debía provocar un cambio no sólo en la organización de nuestro territorio, produciendo una distinta localización de la población y de las funciones urbanas, sino que, como señala Jorge Enrique Hardoy en su obra The planning of new capital cities, la experiencia internacional muestra que la creación de una nueva capital se conecta con cambios en la orientación económica y demográfica en los territorios que se gobernarán desde allí y tiene repercusiones a menudo fundamentales en la dirección subsiguiente del desarrollo del país. Ése era, precisamente, el objetivo propuesto. Al igual que lo sucedido con Río de Janeiro en Brasil, Sydney en Australia, o Nueva York en Estados Unidos luego de la construcción de las nuevas capitales en estos países, la ciudad de Buenos Aires seguirá siendo el principal centro de la vida nacional. Se marcó entonces el propósito de convertirla en la capital cultural latinoamericana, vocación a la que no debemos renunciar y que debemos propiciar sin vacilaciones y con iniciativas contribuyentes a esa finalidad. Desde su inicio, el proyecto estuvo estrechamente asociado con la reforma administrativa del Estado nacional en la que se venía trabajando. La descentralización que significaba la nueva capital estaba asociada a cambiar no sólo el lugar de gestión administrativa del gobierno, sino la estructura y la calidad de su desempeño, a producir una discontinuidad entre las prácticas anquilosadas y las rutinas enquistadas y a introducir la modernidad en los procesos de reflexión y decisión, y en la gestión. Se preveía la localización de las funciones estratégicas de gobierno en el nuevo centro, el mantenimiento de algunas funciones de gestión en Buenos Aires, y "la descentralización hacia todos los rumbos del resto de las actividades artificialmente concentradas en nuestra Capital Federal, cada una de las cuales debe ir a localizarse allí donde lo aconseje su naturaleza". El traslado selectivo y por etapas de los servicios del Estado fue programado para que su realización se hiciera de manera consensuada y libremente consentida, con una amplia participación de los agentes gubernamentales. Fueron abiertas de inmediato instancias de diálogo con sus organismos representativos.57
El Congreso Nacional sancionó la Ley de traslado de la Capital, y las correspondientes legislaturas provinciales de Buenos Aires y de Río Negro aprobaron las cesiones de tierras respectivas.
Para poner en marcha la ejecución de las tareas requeridas fue creado el Ente para la Construcción de la Nueva Capital Empresa del Estado (ENTECAP), dependiente de la Presidencia de la Nación, que inició en julio de 1986 los trabajos de programación necesarios, trazó las líneas directrices de un plan general de desarrollo urbano, preparó los llamados a concurso de componentes urbanos particulares y los pliegos de licitación de las primeras obras ) básicas de infraestructura, y procedió a la adaptación de obras existentes en ejecución o previstas.
Pero el avance del proyecto tropezó con poderosas inercias y la indiferencia o la resistencia de los intereses manifestados históricamente. En el propio gobierno, el temor al cambio y al desafío que se había planteado apoyaba su reticencia en las dificultades presupuestarias, que se anteponían como una limitación al proyecto. Como lo ha interpretado Rodolfo Pandolfi:58
Se llegó a un punto en que resultó demasiado complicado avanzar con una propuesta utópica. Aunque se tratara casi de una utopía administrativa, el proyecto Viedma no apuntaba hacia las satisfacciones inmediatas sino que constituía una idea fundacional que formaba parte del esquema global. [...] La creación de una nueva Capital fue una de las ideas fundacionales del gobierno radical y mostró sus virtudes más apreciables (la vocación por romper ataduras y generar una vida cotidiana más libre que acompañara a un Estado independiente, la capacidad de imaginar) y sus falencias más evidentes. Entre ellas está la dificultad de comunicación con la gente pero, sobre todo, la dificultad que hizo razonar a Shakespeare: un solo defecto, la indecisión, tiene la fuerza necesaria para permitir que se imponga el fracaso.
El escaso avance logrado en las realizaciones en el terreno facilitó la decisión del gobierno asumido en 1989 de dejar caer el proyecto.
Sería deseable que esta cuestión, que sigue y seguirá teniendo la misma trascendencia como causa de los graves desequilibrios del país y las injusticias sociales que provoca, pueda ser objeto de un análisis y de una reflexión sistemática que involucre a la ciudadanía argentina. Si así fuera, la "capital congelada" del autor citado precedentemente podría volver a ser un reto para una generación futura, que haga suya la propuesta visionaria no realizada del presidente Alfonsín.
Fuente: RAUL ALFONSIN MEMORIAS POLITICAS
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