La inviavilidad del proyecto de traslado del Congreso Nacional a Rosario - aspectos juridicos constitucionales

Dr. Ricardo Alejandro Terrile


Siguiendo los criterios que han adoptado los períodicos de los paises más adelantados del mundo, la Fundación del diario La Capital convoca a sus intelectuales a un ejercicio de reflexión y aportes de ideas sobre determinados temas estructurales que proyectan el país imaginado, en un marco de libertad, de tolerancia y respeto reciproco, señalando un camino y una metodología de debate que sería importante que la dirigencia politica de nuestro país la imite, sobre todo en éste año electoral donde la discusión se centra sobre aspectos personales de los candidatos y una ausencia manifiesta de programas de gobierno.

El diario ha tomado partido por un proyecto que consiste en el traslado del Congreso de la Nación a la ciudad de Rosario con el fin de promover la desconcentración territorial del Estado Nacional y contribuir a las posibilidades de desarrollo de la ciudad y de su área metropolitana, con la presencia en ella, de uno de los Poderes del Estado Nación.

Fundamenta su convencimiento que el traslado del Congreso provocaría un indudable aumento de representatividad a nivel regional, sobre todo de la denominada región centro (Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos) y cuya separación geográfica de los poderes reforzará la independencia en los hechos de los mismos, e inducirá a los legisladores a trabajar más concentrados en la tarea legislativa y menos expuestos a los avatares de la agenda presidencial y ministerial. Esto último resguardará aún más el trabajo parlamentario y su posición dentro del sistema de balance de poder republicano.

El primer impedimiento para ejecutar el citado proyecto es el artículo 3 de la Constitución Federal el cual establece :“las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse”. (el subrrayado es mio)

· Literalmente interpretado, al precisar que “..las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare capital de la República, utiliza un plural, tanto en el concepto “autoridades que ejercen” como en “residen” y se singulariza con “ciudad”, lo que aporta la idea de que los tres poderes deben permanecer juntos en la ciudad que sea declarada como tal.

Por ello hemos sostenido que se ajustaría más a la letra de la Constitución Nacional un planteo de traslado de capital, antes que la separación de los tres poderes. Para que dicho traslado se haga efectivo se requiere de una ley del Congreso que derogue la ley de capitalización vigente (ley 1029), y la 23.512 de 1987 y simultáneamente la legislatura de la provincia de Santa Fe,debe ceder para su federalización, el radio de la ciudad de Rosario donde se instalarían las autoridades nacionales.

El Dr. Diego Giuliano ha sostenido, el pasado 3 de Septiembre, participando de éste enriquecedor debate, la factibilidad de trasladar solamente el Congreso Nacional. Esta argumentación sigue sosteniendo que las autoridades nacionales deben permanecer en la ciudad declarada capital, pero en este caso propone una capital bifurcada o un “complejo capital” que incluya a Rosario conjuntamente con la ciudad autónoma de Buenos Aires.

Esta postura se deriva de una interpretación diferente del artículo 3; la misma sugiere que si bien la Constitución Nacional se expresa en singular refiriéndose a la ciudad que se declare Capital de la República, cuando dispone la necesidad de una cesión previa de parte de las “legislaturas provinciales” lo hace en plural, permitiendo interpretar que la capital puede fijarse en más de una ciudad, desdoblándose de este modo, la localización de las autoridades nacionales. En realidad, ello no es así.

En oportunidad de debatirse en torno al traslado de la Capital Federal a Viedma-Carmén de Patagones, las legislaturas de Buenos Aires y Rio Negro concedieron la cesión de parte de su territorio para su federalización para conformar una sola ciudad con dos riberas. En esa oportunidad, uno de los temas abordados en la Comisión de Asuntos Constitucionales que integré era responder a la pregunta ¿Cuándo se define la existencia de la Capital Federal de la Republica Argentina, si la decisión administrativa dispone que el traslado sea gradual de cada uno de los tres poderes?. La respuesta fue concluyente y determinante: cuando el último de los poderes se traslade y fije su domicilio en el territorio federalizado.

Ello fue consecuencia de la inexistencia de infraestructura edilicia y el hecho que, dispuesta por ley federal, el traslado de la Capital, “al sur y al frio” los tres poderes del Estado deberían esperar la construcción de sus edificios para poder residir y sustentar el marco de capitalización. Ignoro si se conservan las actas mecanografiadas de las sesiones de comisión de esa época pero en en las mismas se respondían a los interrogantes que, en forma consensuada, legisladores de diferentes bloques partidarioas habiamos adoptado.

En el marco de la supremacía constitucional que el artículo 31 de la CN impone, una ley federal, en éste caso, la Ley 1.029, no puede contradecir una norma superior. El Dr. Giuliano interpreta que alcanza con modificar la ley citada, apuntando de esta manera a bifurcar la capitalidad del Estado. De acuerdo a esta propuesta, debe mencionarse la palabra Rosario en el artículo 1 de la ley de capitalización, disponiendo en los artículos sucesivos que el asiento del Congreso Nacional es la ciudad de Rosario, y del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Ello es contradictorio y resultaría violatorio del citado artículo 31 y del propio artículo 28 de la CN.

Por supuesto, que tanto en el traslado de la Capital Federal como el traslado del Congreso de la Nación, implica además, la previa federalización de la porción del territorio rosarino por parte de la legislatura provincial.

Un querido amigo, el Dr. Cullen manifiesta que no existen obstáculos constitucionales al traslado proyectado, ya que si bien - como lo establece el art. 3- “la ciudad capital es la sede de las autoridades nacionales”, nada impide que pueda residir una parte de la autoridad nacional en otro lugar :“El concepto jurídico de capital es “sede de las autoridades nacionales”, pero nada impide que existan distintas sedes de autoridades nacionales, aunque lógicamente el domicilio legal de la argentina, la capital, será una sola, aquella ciudad donde se asiente en Poder Ejecutivo. Por este motivo ni siquiera es necesario un desdoblamiento de capital. Debemos hablar de una sola capital con varias sedes de autoridades nacionales, siendo esta propuesta totalmente compatible con el artículo 3”[1].

Parte de un concepto novedoso que, sin embargo, no fue el adoptado por los legisladores cuando debatimos la ley 23.512, actualmente vigente.

Cullen sostiene que “El desdoblamiento funcional de las autoridades nacionales no invalida que la capital del país siga siendo una”. ….si el constituyente hubiese prohibido la fragmentación del asiento físico de los Poderes legislativo, Ejecutivo y Judicial, no parece lógica la previsión –establecida en el mismo art. 3 de la CN- de la cesión de territorio por parte de más de una legislatura provincial, debido a que en nuestro derecho público, cada ciudad pertenece al territorio de una provincia y no al de varias, no existiendo ciudades multi o pluriprovinciales.

El artículo 1 de la Ley 23.512, sin embargo, sostiene “ Declarase capital de la Republica, una vez cumplido lo dispuesto por el artículo 5, a los núcleos urbanos erigidos y por erigirse en el área de las actuales ciudades de Carmén de Patagones (Provincia de Buenos Aires) y Viedma y Guardia Mitre (Provincia de Rio Negro), con el terriotorio comprendido en las cesiones dispuestas por las leyes Nros 10.454 de fecha 17 de Octubre de 1986 de la Provincia de Buenos Aires y Nro 2086 de fecha 10 de Julio de 1986 de la Provincia de Rio Negro, que en conjunto constituyen el área de la nueva Capital Federal…….Facultáse al Poder Ejecutivo Nacional para proceder de común acuerdo con los gobiernos de las provincias de Rio Negro y de Buenos Aires al deslinde y demarcación del territorio que se federaliza.

El art. 5 por su parte, expresa “El Poder Ejecurtivo Nacional, previa conformidad de ambas cámaras del Congreso y de la Corte Suprema de Justicia, declarará habilitados los locales e instalaciones suficientes, aptos para el desempeño de las autoridades que en virtud de la Constitución Nacional ejercen el gobierno federal. A partir de ese momento, el territorio del artículo 1 será la Capital de la Republica y las autoridades se constituirán en su nueva sede. Con aquella declaración se operará la plena federalización del área delimitada en el artículo 1 a todos los efectos institucionales, legales y administrativos, cesando en consecuencia las potestades jurisdiccionales provinciales y municipales. Sin embargo, si aún no se ha organizado la nueva justicia nacional ordinaria, subsistirá hasta que ello ocurra la competencia de los tribunales provinciales existentes.

El art. 6 por su parte dispuso que “la ciudad de Buenos Aires continuará siendo Capital de la Republica hasta cumplirse lo dispuesto por el artículo 5…”.

De este modo, el procedimiento jurídico requerido para concretar el traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario debe considerar los siguientes pasos a seguir:

- La provincia de Santa Fe a través de su legislatura, debería ceder total o parcialmente el territorio rosarino donde se instalarían los edificios del parlamento.

- El Congreso nacional, según el procedimiento ordinario de formación de leyes, debería sancionar una norma que modifique la ley de capitalización vigente (ley 1.029), disponiendo el nuevo asentamiento del Poder Legislativo Nacional, quedando resuelto de este modo cualquier obstáculo legal.

Los números al respecto son elocuentes: de acuerdo a datos censales de 1991, Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires reúnen cerca de la mitad de la población (47,0%), mientras que provincias extensas como La Pampa o Catamarca contienen menos del 1% del total de los habitantes del país. De esta forma, mientras la densidad poblacional es de más de 14 mil habitantes por kilómetro cuadrado en Capital Federal, 32 en la Provincia de Buenos Aires, 51 en Tucumán y 27 en Misiones, un elevado número de provincias -el conjunto de las patagónicas, Catamarca, La Pampa, La Rioja, San Luis y Santiago del Estero- no superan los 5 habitantes por Kilómetro cuadrado.[2]

Otras fuentes también nos han sido útiles al respecto, por ejemplo El Informe de Desarrollo Humano 2001 denominado: “Integración territorial e igualdad de oportunidades: orientaciones para redefinir el federalismo argentino”
[3]. En este análisis estadístico elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se evidencia claramente que los Indices de desarrollo humano de la totalidad del país, presentan una gran variabilidad entre jurisdicciones.

En este actual estado de situación no queremos dejar de mencionar la postura constitucional al respecto. A partir de la Reforma de 1994, nuestra Constitución Nacional cuenta con una nueva cláusula del progreso que expresa una sinceridad irrepetible en el derecho comparado, nos referimos al artículo 75 inc. 19, en el cual se reconoce explícitamente la debilidad del funcionamiento del modelo federal.

El citado articulo expresa: “corresponde al Congreso” (...) Inc. 19: “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Con esta expresión nuestra carta Magna ha reconocido y confesado que Argentina es un país desparejo y desequilibrado.

El Dr. Diego Giuliano, considera que es constitucionalmente posible bifurcar la capital del Estado argentino. Se basa en el actual artículo 3 de la Constitución Nacional y aunque admite y reconoce que la norma se expresa en singular, refiriéndose a la ciudad y no a las ciudades que se declaren capital de la República, cuando dispone la necesidad de cesión previa de parte de las legislaturas provinciales, lo hace en plural, permitiendo interpretar que la capital puede fijarse en más de una ciudad, desdoblándose la localización del gobierno. Ha manifestado “..Si el constituyente hubiere prohibido la fragmentación del asiento físico de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no parece lógica la previsión de la cesión de territorio por parte de más de una legislatura provincial, debido a que en nuestro derecho público, cada ciudad pertenece al territorio de una provincia y no al de varias, no existiendo ciudades multi o pluriprovinciales. En conclusión, ni la letra ni el espíritu de la Constitución Argentina, prohíben, a mi criterio, una capitalidad bifurcada.

Menciona como antecedentes los casos de Chile, cuyo Poder Ejecutivo se encuentra en la capital histórica de Santiago y el Poder Legislativo a 110 km., en la ciudad de Valparaíso, consecuencia de una constitución promulgada por un gobierno de facto; lo mismo ocurre con los ejemplos de Bolivia, que posee en Sucre la sede de los Poderes Legislativo y Judicial, y en La Paz, la sede del Poder Ejecutivo. En Alemania, luego de la reunificación en 1991, las Cámaras Legislativas llevaron el asiento del Parlamento y del Gobierno a Berlín. Es decir, que unificaron los poderes en esa ciudad, Los Ministerios Federales que permanecieron en Bonn no es el Poder Ejecutivo; como asi tampoco el Tribunal Constitucional Federal que tiene su sede en Karlsruhe, es la Corte Suprema. Cita como ejemplos a Holanda, q ue es una monarquia constitucional, que posee su capital en Amsterdam aunque la ciudad de La Haya, es la residencia del monarca y el asiento del tribunal Superior y del Parlamento; es decir que en ésta última tienen cabida los poderes del Estado, atendiendo a que la Capital es centro económico y cultural y la Haya constituye el centro institucional.

Si el argumento del traslado del Congreso y no de la Capital es para “corregir” la debilidad del funcionamiento del modelo federal, evidentemente no alcanza . Es preciso atacar la distorsion que generan los partidos politicos, la ausencia de reforma electoral, la tergiversacion econbomica que el propio Giulliano expone, al señalar que el “,,,El promedio nacional de PBI per cápita es de 3.322 U$S. En un extremo se encuentra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con un PBI per cápita de 11.238 U$S mientras que del otro lado, la provincia de Santiago del Estero posee un PBI catorce veces menor, es decir, 771 dólares per cápita, con un nivel similar al de países africanos pobres, como Buthan y Costa de Marfil…..

La ley 23.512 prevé el traslado de la capital a un territorio perteneciente a tres ciudades distintas enclavadas en dos provincias diferentes, y se logra además, que tanto la provincia de Buenos Aires como la de Río Negro, cedan a través de sus respectivas legislaturas los territorios a federalizarse. Este es un antecedente valioso. Lo que no dice Giuliano es que la ciudad, así copmpuesta que esta separa apenas por un rio y que descansan sobre ambos marebenes, iba a adoptar en la composicion urbana el nombre de una sola ciudad, de la misma manera que lo expresa Estambul, ciudad que no es capital de Turquia pero que descansa parte de su ejido urbano en el contenitente europeo y otro en el asxiatico, comunicado por un puente y su unidad urbana se conforma como un centro unitario perfecamente comunicado.

[2] Censo Nacional de Población, 1991. Fuente Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
[3] El informe de desarrollo humano 2001 se encuentra disponible en http://www.pnud.com.ar/.
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